【裁判要点】
滥用职权罪是自然人犯罪。单位负责人代表集体意见行使审批权的行为是集体行为，集体决策失误造成损害后果的，由于不符合滥用职权罪的主体要件和主观要件，单位负责人因此并不构成滥用职权罪。
【案例索引】
四川省眉山市中级人民法院(2004)眉刑终字第6号
【案情】
抗诉机关：青神县人民检察院。
被告人：帅云洪，原任青神县农业局局长、招商局局长。
2003年8月22日，被告人帅云洪主动到青神县检察机关，陈述自己在1998年3月30日曾审批同意发放50万元借款给河坝子肉联厂之事实，表示愿接受调查，23日检察机关立案侦查。
【审判】
青神法院经审理认定：1997年下半年，青神县河坝子肉联厂因缺少流动资金，向河坝子基金会提出了借款100万元的申请，但无法提供担保，河坝子基金会及其联会认为该厂前景较好，也为了能收回该厂的前期借款，便向时任农业局局长的帅云洪汇报,被告人帅云洪派出农业局副局长、基金会联合会主任及河坝子基金会主任外出考察河坝子肉联厂的市场前景。归来后，被告人帅云洪两次主持召开了会议,听取了考察情况，考察人员均表示可向该厂借款,加之县、乡两级有关领导要求基金会扶持河坝子肉联厂，与会人员便同意借款给该厂,按眉地农（1997)036号文件规定的审批权限，被告人帅云洪于1998年3月30日在借款审批表上签署“经研究同意借款50万元流动资金,及时归还”的意见。当曰，河坝子基金会与河坝子肉联厂签订了借款协议,并将借款50万元支付给了河坝子肉联厂。次年,河坝子肉联厂倒闭，至今未能偿还该借款。案发后，被告人帅云洪主动配合检察机关查案。原判认为，被告人的行为不构成犯罪,据此，依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第162条第2项的规定，于2003年11月28日作出（2003)青刑初字第48号刑事判决,判决被告人帅云洪无罪。
青神县人民检察院不服，提出抗诉称：1.被告人身为县农业局长，超越权限，在河坝子肉联厂前期借款未归还和无担保的情况下，明知发放50万元严重违规而故意为之;2.被告人对违规造成的结果是放任的，该厂已处于半停产状态，厂房、设备已作抵押，资不抵债，不具备借款条件，但被告人在明知情况下,表面派人考察，集体研究，实际上是故意违规借款50万元给“破产”企业，放任50万元收不回来的结果发生，用此款归还私人借款，无法投入生产,致50万元付之东流;3.借款所需6个必经程序，填写6份表册而一份未填，被告人审批时也不过问,故意违规，证明其程序上违法。抗请本院依法判处被告人有罪。
眉山市中级人民法院经审理查明：1997年上半年，青神县河坝子肉联厂合伙人陈某撤走资金70余万元,加之该厂尚有几十万货款未收回，外欠生猪款又不能兑付,企业因缺少流动资金而处于半停产状态^在此情况下,该厂向河坝子基金会提出借款100万元的请求，但无法提供担保。河坝子基金会及其县联合会为了能收回该厂的前期借款,便向时任农业局局长的帅云洪汇报此事，加上县、乡两级有关领导也要求对该厂进行扶持,为了慎重起见，被告人帅云洪便派出农业局副局长、县基金联合会主任及河坝子基金会主任到广东佛山、乐山、仁寿等地考察市场前景。归来后，被告人帅云洪于2003年3月16日、3月30曰两次主持召开了会议，听取考察情况汇报，会上考察人员均表示市场前景可以，可借款给该厂。按眉地农〔1997〕036号文件规定的县级最高额为50万元的审批权限，被告人帅云洪于1W8年3月30日在借款审批表上签署“经研究同意借款50万元流动资金，及时归还”的意见。当日，河坝子基金会与河坝子肉联厂签订了借款协议,协议中肉联厂以厂房、机器、土地作价50万元作为担保（重复设置）。基金会在扣除118,608元利息后,将余下款项支付给了河坝子肉联厂，肉联厂用余款支付了前期收购生猪的欠款。次年，河坝子肉联厂倒闭,至今未能偿还该借款。2003年8月22日，被告人帅云洪主动到检察机关陈述该事实，并表示愿接受调查。
眉山市中级人民法院据以认证的证据如下：
1.证人王光树（河坝子肉联厂厂长）证言,证实1998年3月因厂已无法运转，他找到基金会涂成刚主任贷款，后他又去找过帅云洪两次，帅说下来了解要开会研究决定。后来涂主任就让他去办借款手续，这笔50万元只办了一个手续，将以前的机器设备、土地重复抵押了。同时其还证实当时厂方有一笔70万元货款在上海未收回来，在签订借款合同后，基金会扣了15万元利息，厂方将余款35万元用于支付以前拖欠的购生猪款了。
2.证人涂成刚（河坝子基金会主任）证言，证实河坝子基金会最大的贷款户是肉联厂,贷有250万元，占基金会总额的50%；因该厂申请贷款，基金会便向县联合会、农业局上报,加之县上有关领导比较关心,要求支持该厂，局上也认识到如不贷款,前其借款无法收回。经局上研究派他与县联会主任陈志全、王学清副局长一起到广东佛山、乐山、仁寿考察市场前景。回来后局上两次集体研究，大家认为肉联厂发展前景可以，决定放款50万元，于1998年3月30日签订合同,他与陈志全、帅云洪在审查表上签了字。
3.证人陈志全（县联合会主任）证言,证实由于县上领导比较关心向肉联厂放款的问题,局上经研究派他与其他人一起到广东佛山、乐山、仁寿考察，回来又研究了两次，大家认为前景好，遂同意放款的，于1998年3月30日批准贷款50万元给了该厂，他们三人在手续上签了字。
4.证人王学清（农业局副局长）证言，证实因肉联厂需要流动资金100万一200万元，经汇报和研究，由他带队外出考察，大家认为市场前景可以，回来后就向帅局长汇报并提交了报告,后他调动工作，就不清楚以后的事了。
5.李勤（农业局副局长，）证言，证实1998年基金会涂成刚主任来反映肉联厂缺少资金收生猪,帅云洪就派人外出去考察。3月16日局上开了会，听取了汇报。后涂成刚又多次反映要求支持,加上县上领导又要求支持该厂，3月30曰局上又开专题会讨论，综合大家意见认为市场前景好，遂同意放款50万元，并派人驻厂管理。李勤同时还拿出了1998年3月30日局上开会的记事本，上面
记录了当时参会人员研究借款给肉联厂的经过。
6.证人刘文友（眉山市农业局农经站站长）的证词,证实1997年他到眉山，发现基金会多,风险突出，就下文规定50万以下借款由县理事会审批，县级联会业务主任最高审批权为50万元,一般要经理事会理事长同意,理事长一般由农业局长或分向副局长兼任。在当时农经站站长任基金会主任，农业局长任理事长,基金会大额借款的投放是一种集体行为，研究讨论而定，责任由集体承担。文件中规定的咨询审查权是一种行政审查权,对资金投放进行监督管理,不承担决策责任；（1995)29号文件中的审批权与（1997)36号文件中规定的审查咨询权并不矛盾。
7.证人侯清富（原青神县委副书记，现政协主席）的证词,证实1997年下乡检查河塊子工作时，乡领导反映肉联厂缺资金，他叫乡上向基金会借款，乡领导说已借过100多万了，要经农业局批,他答应回县上后向农业局讲一下，希望能支持肉联厂。后他告知被告人帅云洪去河坝子肉联厂看一下,如果情况许可，基金会要扶持一下河坝子肉联厂。
8.证人李保华（原副县长，现市行政中心主任）、李天祥（原副县长,现人大副主任）的证词,证实他们在任分管副县长期间，将按青农发〔1995]29号文件规定由分管副县长行使20万元的借款审査权委托给了农业局。李保华还证实1997年下半年帅云洪打电话给他说肉联厂要借100万元，不借前期款无法收回,再借风险大。他回答帅：“办企业不易，扶一把帮助运转起来，应派人调查了解再研究。”帅云洪还说过：“死马当活马医。”李天祥还证实审査权授权给了农业局，肉联厂解决了周围群众养猪难,县上很重视’他知道农业局派人考察，经集体研究讨论决定借款这事。
9.李勤1998年3月30日的记事本复印件,证实当天农业局由帅云洪主持会议，研究肉联厂借款之事。
10.被告人帅云洪的供述,证实其于2003年8月22日主动到检察机关，说明自己签字审查同意借50万元给河坝子肉联厂之事,表示愿意接受调查。同时其还对河坝子肉联厂申请借款的经过作了陈述，其陈述的内容与审理査明的事实一致。
11.被告人帅云洪的任职通知和公务员过渡表证实，被告人帅云洪的身份为国家机关工作人员，在1998年时任青神县农业局局长。
12.借款审査表、借款合同、凭证、青神县工商局行政处罚决定书证实’ 1998年3月30日河坝子肉联厂向河坝子基金会借款50万元，被告人帅云洪在借款审批表上签署“经研究同意借款50万元流动资金，及时归还”的意见；该厂于2001年被吊销营业执照。
13.1995年11月21日青农发〔1995〕29号文件“关于健全农村合作基金会若干制度的通知”，规定：坚持业务主任一支笔原则，业务主任提供借款户情况经信贷员考查论证后，审批权在户平累计3万、5万、7万、10万、20万元以上,分别报县联会主任、分管副局长、局长、县府分管副县长审查咨询。
14.1998年3月10日，青神县农业局以青农发〔1998〕06号文件转发“1997年12月30日眉地农业〔1997〕036号文件证实各级基金会审查借款的权限，大额借款县级超过50万元，必须实行分级审查投放。大额借款审查论证，一律由资金债权单位全权负责，逐级呈报审批后由呈报单位投放，审批单位不承担决策责任；同时呈报大额借款审查咨询表时,还必须提供相关资料6份。
眉山市中级人民法院经审理认为，被告人帅云洪任青神县农业局局长期间，在河坝子肉联厂合伙人撤资，外销货款未收回，企业处于半停产状态，前期借款未清偿又申请借款的情况下，派人考察并集体研究后，代表集体意见签字同意借款50万元给肉联厂，属履职行为，其行为本身没有违反上级规定的权限范围。但其审批时违反了基金会关于大额借款手续应齐全的相关规定,其违规未设置有效抵押借款的目的是要救活该企业、回收前期借款。但最终致50万元（基金会扣息118，608元,厂方实际收到381,392元）借款不能回收，虽客观上给集体财产造成巨额损失，但其主观上不存在故意。因此,其行为不符合我国刑法规定的滥用职权罪的构成要件,宣判其无罪是正确的。
关于抗诉机关抗诉认为被告人超越权限批准借款问题,帅云洪根据眉地农〔1997)036号文的规定和主管县长的授权，同意借款50万元未越权。
关于抗诉认为被告人对违规造成的结果是放任的，该厂已处于半停产状态，厂房、设备已作抵押，资不抵债，不具备借款条件’但被告人在明知情况下，表面派人考察,集体研究，实际上是故意违规借款50万元给“破产”企业，放任50万元收不回来的结果发生,用此款归还私人借款,无法投人生产,致50万元损失的问题。经査，当时肉联厂合伙人撤资，外销货款未收回来，资金严重短缺，县、乡两级政府又要求扶持该厂，而当时肉联厂的财产已被抵押。为慎重起见,被告人
除向分管副县长请示，征求意见外，还派人外出实地考察，并据外查人员提供的情况,又两次集体开会研究，足以证明其主观上是非常慎重的。企业负债经营是常见的事,不等于就立即破产，肉联厂将基金会扣息余下的30余万元支付了前期厂方拖欠的生猪货款，并非归还私人借款，其付款行为属生产经营活动。但企业最终倒闭，不是帅云洪和企业希望看到的。
抗诉认为第三点，借款所需6个必经程序，填写6份表册而肉联厂一份未填，被告人审批时也不过问，故意违规，证明其程序上违法，主观上也是故意的问题,经査，其召集开会和签批确实未详细审查须有效抵押才可放款，但根据审批单位行使的是审查咨询权和审批权,对借款中的风险后果,一切均由基金会自行负责的规定,其不应对此承担相关责任。综上所述，抗诉机关的抗诉理由均不能成立，本院不予支持。
关于被告人及其辩护人辩称被告人在审批借款时没违规的理由不成立;辩称被告人行使的是审査咨询权而非审批权，经查，河坝子肉联厂向河坝子基金会申请借款’被告人派人考察并集体研究,其除行使审査咨询权外,还代表集体行使了审批权;辩护人的其余辩护意见成立，应予支持。原判认定事实清楚,证据充分，定性准确，适用法律正确,审判程序合法。据此，眉山市中级人民法院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第189条第1项之规定,作出“驳回抗诉,维持原判”的终审裁定。
【评析】
1.关于滥用职权罪的犯罪主体要件，滥用职权罪的犯罪主体是国家机关工作人员。基金会是一个独立的经济实体，业务主任对借款的发放和回收负全部责任，被告人作为农业局局长，其行使的是审査咨询权，而不是审批权,且是经过集体讨论决定的，该行为应是集体行为，并非个人行为。
2.关于滥用职权罪的主观构成要件，滥用职权罪行为人主观上应当存在故意。结合本案被告人在接到借款申请后采取了比较慎重的态度，除向县上领导汇报外，还派人外出考察、集体研究，加之县、乡有关领导也要求基金会扶持该厂，正如副县长李保华所述：1997年下半年帅云洪打电话给他说肉联厂要100万元怎么办？不借，前期款无法收回，再借风险大。他回答帅：“办企业不易，扶一把帮助运转起来，应派人调查了解再研究。”由此可见被告人并不希望或放任这50万元不能收回，应当认为其主观上无犯罪故意。
3.关于滥用职权罪的客体要件,滥用职权罪侵犯的客体是国家机关的正常活动。由于国家机关工作人员滥用职权，致使国家机关的某项具体工作遭到破坏，给国家、集体和人民利益造成严重损害,从而危害了国家机关的正常活动。
4.关于滥用职权罪的客观构成要件，要求行为人客观上必须具有超越职权或不正确行使职权的两种行为。本案被告人的审批并未超越职权，其代表集体意见签字同意借款50万元给肉联厂，属履责行为，该行为本身也未违反上级规定的权限范围。不正确行使职权的行为，即是指违反规定处理公务或利用手中权力，随心所欲，胡作非为，违法处理公务。从本案讲，被告人在审查借款时，知道肉联厂无担保、抵押等，其本人存在有违规现象’但并不是违规就一定构成犯罪。按照眉地农〔1997〕036号文件规定:大额资金的发放，由债权单位（基金会）全权负责论证,逐级呈报审批后投放，审批单位不承担决策责任。这说明审批单位行使的是审查咨询权和审批权,而对借款中的风险后果,一切均由基金会自行负责。也就是说借款的手续等具体问题，由基金会去办理，审批单位只负责审批,就如同法院的审判委员会,院长只根据审委会意见，代表审委会签署最后结论,是一种集体行为，承办人对案件事实负责，今后案件出了问题也不能由院长一人来承担责任一样。
综上，本案被告人不具备滥用职权罪的主体要件，对集体决策失误的行为不应承担滥用职权的刑事责任。
(评析人：倪玉君、王伽西眉山市中级人民法院）
（免责声明：北京刑事辩护律师选编自胡云腾主编《宣告无罪实务指南与案例精析》，仅供刑事无罪辩护律师个人学习、研究。）
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