【裁判要点】
滥用职权罪的行为方式包括擅权、越权、弃权三种行为方式。滥用职权罪须以致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失为构成要件，“重大损失”应当根据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中的相关规定予以判断。如果滥用职权行为并未造成“重大损失”，则不构成犯罪。
【案例索引】
重庆市第三中级人民法院(2010)渝三中法刑终字第00069号
【案情】
原公诉机关：重庆市垫江县人民检察院。
被告人：刘成，原任重庆市垫江县公路局副局长兼路政所所长。
公诉机关指控,被告人刘成未按规定办理相关审批手续，超越职权，指示经办人员违规发放了80株的公路行道树采伐许可证，致公路行道树172株被砍伐，经检测，活立木蓄积共计70余立方米，其行为已构成滥用职权罪。
被告人刘成及其辩护人对指控事实无异议，其辩护人提出被告人刘成的行为没有给公共财产、国家和人民利益造成重大损失,其行为不构成滥用职权罪等意见。
法院审理查明：2008年10月上旬和同年11月，重庆市交通旅游投资集团公司营运分公司垫江收费所（以下简称垫江收费所）向垫江县公路局路政所申请在所辖川汉公路石垫路段砍伐枯死、病虫害公路行道树。被告人刘成在既未按规定程序办理相关审批手续，也未对申请人提出的事项进行现场勘查、核实的情况下，在申请许可表上签字后指示经办人员陈书云为垫江收费所发放了砍伐80株“69”黑杨树的采伐许可证。刘成在收到垫江收费所砍伐92株的申请书后未在申请许可表上签字，陈书云对垫江收费所发放了砍伐92株“69”黑杨树的采伐许可证。由此，垫江收费所砍伐其所辖石垫路“69”黑杨行道树共计172株。经检测，活立木蓄积74.7022立方米。砍伐期间，被告人刘成未派员监督，砍伐后均未更新补种树木。
另查明：垫江县公路局路政所和垫江县交通局均属事业单位，被告人刘成作为垫江县交通局副局长具体分管路政工作等。
公诉机关提交的证据有：
1. 《申请》及《申报审批表》证实了垫江收费所于2008年10月、11月向垫江县公路局路政所申请砍伐、截枝所辖S302石垫路80株和92株枯死、病虫害公路行道树及垫江收费所办理采伐证时没有按规定填写《申报审批表》的事实。
2. 《申请许可表》证实了被告人刘成签发同意政伐80株公路行道树的事实。
3《重庆市公路行道树采伐许可证（存根）》证实了陈书云对垫江收费所发放了砍伐80株公路行道树的采伐许可证的事实。
4.《证明》证实了路林垫2008字002号、003号《重庆市公路行道树采伐许可证》的路政许可手续未经重庆市公路局审批。
5. 《工程现场计量表》、《办案说明》、《协议》及照片等证实了欲伐省道302线K173+420-K206+671(仁和-澄溪）的公路行道树172株的事实。
6. 重庆市公路路政管理行政许可指南，栽明砍伐公路行道树的审批权限。
7. 证人陈书云、薛光洁、刘小波、夏东平、杨洪平、彭金祥、张福寿等人的证言证实了刘成违规向垫江收费所发放了砍伐公路行道树的采伐许可证和172株公路行道树被砍伐的事实。
8. 被告人刘成对违规向垫江收费所发放砍伐80株行道树的供述
【审判】
垫江县人民法院认为，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国公路法》以及《重庆市公路路政管理条例》的规定，确需砍伐更新公路行道树’须经公路路政管理机构批准并办理手续。砍伐国道、省道、县道行道树在20株以上的，由区、县公路路政管理机构报市公路路政管理机构审批。被告人刘成在任垫江县公路局副局长兼路政所所长期间，违反法律规定的权限和程序，滥用职权,签发和指使他人发放“69”黑杨树80株的公路行道树的采伐许可证，致使垫石公路行道树遭到严重砍伐，公共财产、人民利益遭受重大损失,其行为已构成滥用职权罪。依照《中华人民共和国刑法》第397条第1款、第72条、第73条第2款、第3款之规定，认定被告人刘成犯滥用职权罪，判处有期徒刑六个月，缓刑一年。
宣判后，被告人刘成不服,以垫江收费所砍伐枯死行道树、修剪枝节不具有刑法规定的社会危害性，没有给公共财产、人民利益造成重大损失等为由提出上诉，请求撤销原判，宣告无罪。其辩护人也提出原判认定刘成滥用职权导致行道树被滥伐的事实不清，证据不足，刘成的行为未造成重大损失,社会危害性较小，不构成犯罪。
重庆市第三中级人民法院认为，上诉人刘成作为林业主管部门之外的国家机关工作人员，违反《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国公路法》、及《重庆市公路路政管理条例》的相关规定,超越砍伐国道、省道和县道行道树20株以上的应由重庆市公路局管理总队审批的权限和程序，擅自决定发放砍伐枯死、病虫害行道树采伐许可证80株的行为是滥用职权的行为。一审公诉机关举示的证人证明垫江收费所申请和实际砍伐的172株行道树均是枯死、病虫害行道树，无滥伐行道树的行为，但二审检察机关补充侦査后提交的证人证明垫江收费所砍伐的V72株行道树中有不同比例的枯死、病虫害行道树及滥伐的存活的行道树。检察机关在刑事诉讼期间对同一证人不同时段取证所获证言之间相互矛盾’证明刘成滥用职权的行为导致滥伐行道树的数量、致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失达到立案追诉标准的证据不足，故公诉机关指控刘成犯滥用职权罪的事实和罪名均不能成立，刘成的行为不构成犯罪，刘成的该上诉意见和辩护人的辩护意见成立。据此，重庆市第三中级人民法院于2010年7月22日作出（2010)渝三中法刑终字第00069号刑事判决:撤销重庆市垫江县人民法院(2009)垫刑初字第265号刑事判决，上诉人刘成无罪。
【评析】
滥用职权的行为必须致使公共财产、国家和人民利益造成重大损失的结果，才构成犯罪。所谓重大损失，是指给国家和人民造成重大物质性损失和非物质性损失。物质性损失一般是指人身伤亡和公私财物的重大损失，是确认滥用职权犯罪行为的重要依据;非物质性损失是指严重损害国家机关的正常活动和声誉等。
一、“重大损失”是认定滥用职权罪的定罪情节
犯罪的本质特征是严重的社会危害性,鉴于违法行为类型呈现出多个层级的交叉，立法者就需要特别强调某个或某些具体内容，以提高违法行为“量”的规定性，来区别一般违法和刑事违法,使社会危害性达到应受刑罚处罚的程度。
我国刑法中规定的定罪情节包括数额、行为的手段和对象、财产损失及人身伤亡的结果，往往表述为“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”、“遭受或造成重大损失”、“情节严重”、“情节特别严重”，等等,提高了行为的整体违法性程度，区分了罪与非罪，其功能就是限制犯罪的成立范围，缩小犯罪圈划定’体现了刑罚的谦抑性原则。
具体到滥用职权罪，虽然滥用职权的行为客观上侵犯了国家机关的正常管理秩序，但该行为若没有导致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，就不应当按犯罪论处。因此，必须设定一个量的标准，即现实的“重大损失”，把滥用职权行为从违法性行为提高到刑事违法性的高度,进而来区分罪与非罪。本案被告人刘成虽然有未遵守行政审批程序,擅自发放采伐行道树80株的采伐许可之行为，但是就是否能够构成滥用职权罪来说,还需要对其发放采伐许可证之后是否造成重大损失这一后果加以认定。
二、重大损失的范围
刑法并未对滥用职权罪的“重大损失”范围予以明确规定。2006年7月26日最高人民检察院第十届检察委员会第四十九次会议通过的《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（以下简称《立案标准》）第1条规定了滥用职权造成“重大损失”的标准：（1)造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者重伤1人、轻伤3人以上，或者轻伤5人以上的；（2)导致10人以上严重中毒的；（3)造成个人财产直接经济损失10万元以上，或者直接经济损失不满10万元，但间接经济损失50万元以上的；（4)造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失20万元以上，或者直接经济损失不满20万元,但间接经济损失100万元以上的；（5)虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失20万元以上，或者合计直接经济损失不满20万元,但合计间接经济损失100万元以上的；
(6)造成公司、企业等单位停业、停产6个月以上，或者破产的；（7)弄虚作假,不报、缓报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、缓报、谎报情况，导致重特大事故危害结果继续、扩大，或者致使抢救、调查、处理工作延误的；（8)严重损害国家声誉,或者造成恶劣社会影响的；（9)其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。据此，行为人若实施了滥用职权的行为并且满足上述情形之一，便符合了滥用职权罪的刑事追诉立案标准，也能够认定具有“重大损害”这一定罪情节，进而得出构成滥用职权罪的结论。但是，也存在特殊的情况，本案便是如此。
《立案标准》第】8条规定：“林业主管部门之外的国家机关工作人员，违反森林法的规定,滥用职权致使防护林、特种用途林被滥伐10立方米以上或者幼树被滥伐400株以上……按照刑法第397条的规定以滥用职权罪追究刑事责任。”本案中，被告人刘成作为垫江县公路局副局长，属于林业主管部门之外的国家机关工作人员,根据《森林法》和《公路法》以及《重庆市公路路政管理条例》的规定,其仅具有发放间伐更新公路行道树20株以下采伐许可证的审批权限，却发放了采伐行道树80株的采伐许可证，导致其辖区范围内172株行道树被实际砍伐。该行为符合该条之规定，故应当以滥用职权罪追究刑事责任。
在“重大损失”的问题上，172株被采伐行道树确已达到并且超出了《立案标准》第18条所规定的10立方米的标准，应当能够认定为是“重大损失”。但是问题在于，本案二审检察机关补充侦查所获取的证人证言证明，被砍伐的172株行道树中有不同比例的枯死、病虫害行道树及生长良好的行道树。也就是说，检察机关在刑事诉讼期间对同一证人不同时段取证所获证言之间存在相互矛盾，无法确定被采伐行道树的具体状况。
栽种行道树的目的在于美化并改善公路周围环境，因此应当认为《立案标准》第18条所规定的行道树应为生长状况良好，同时对于行车安全并未造成安全隐患为宜，不应当包括枯死、病虫害以及对公路行车带来安全隐患的行道树。因此，若查明被违规采伐的行道树确系枯死、病虫害以及给行车安全带来隐患的行道树,那么就滥用职权行为而言,仅存在违反行政程序的情形，而并未造成具有严重社会危害性的实际损害后果。本案中，由于无法查明被采伐的行道树中枯死、病虫害、具有安全隐患以及生长状况良好的行道树的比例，导致认定被告人刘成滥用职权的行为所造成的损失无法确定，故公诉机关指控被告人刘成犯滥用职权罪的事实和罪名均不能成立,其行为不构成犯罪。
(评析人：胡波渝重庆市高级人民法院)
（ 免责声明：北京刑事辩护律师选编自胡云腾主编《宣告无罪实务指南与案例精析》，仅供刑事无罪辩护律师个人学习、研究。）
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